在经济政策中, 产业政策最富争议,但又广为实施。如果把贸易保护和幼稚产业(infant industry)发展保护也作为早期的产业政策,那么,产业政策的争 议甚至可以追溯至200年前的欧洲。在中国,从计划时期的重工业发展战略,到如今五年规划、产业发展战略等引导性的产业政策,这一演变可谓改革开放的缩影。耐人寻味的是, 一直到今天, 一说到产业政策,  人们往往或是支持,或是反对。支持者认为,中国发展的巨大成就,产业政策功不可没,反对者则将重复建设、产能过剩等亦归因于产业政策。

不可否认的是,从“一穷二白”,到如今拥有门类齐全的现代工业体系,这是新中 国的伟大成就。当前,中国已经形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。在中国这样一个大国,产业政策有规模优势,但是在实践中,产业政策有时仍会偏离全局和长期的发展目标。究其原因,根本上还是源于信息不对称。既存在于政府与企业之间, 也存在于不同层级的政府之间。地方政府行为对中央产业政策目标的偏离,在本质上,就是大国治理的问题。

产业政策 :哪里易错,该怎么做?

我们一直在强调,有效的产业政策是建立在一系列条件之上的, 否则得不偿失。但是,地方政府总是习惯性地认为,需要用政策来扶持产业发展。在实践层面,产业政策的误区与经验并存。好好地予以总结,对内可以把产业政策做得更好,在国际上,则可以回应有关中国产业政策的关切。

产业政策的误区

产业政策是为了去做市场自发做不了的事。但在实践中, 如果少了对市场的敬畏之心,   就容易摇身一变, 成了忽略市场、驾驭市场、取代市场。比如说,政府总想挑出具体的企业作为政策的扶持对象。问题是,政府怎么知道哪家企业能做得更好呢?还不如让政策面向整个行业, 使企业机会平等地参与竞争。再如,一些政策扶持以项目的形式出现,需要对项目进行验收,或对政策效果做评价。这时, 政府也往往会取代市场来挑选“成功者”。

永远不要忘记, 现实中充满信息不对称, 产业政策的实施也面临信息的问题。与企业家相比,政府官员往往并不太清楚企业及产业发展的信息。即便在政策扶持之下,企业 发展得不好, 政府也很难判断这是市场的“天 灾”还是企业的“人祸”。更不用说,  政府工作也是由具体的人做的,如果制定和实施 政策的人不负责或没能力,那就更麻烦了。

未来,随着中国成为高收入国家,创新 会越来越重要。那么, 产业政策会更重要吗?  党的十八大提出实施创新驱动发展战略, “十四五”规划又明确提出坚持创新驱动发展, 全面塑造发展新优势。可以预见,未来中国 的产业政策会越来越强调对企业创新的扶持。 但这里有个矛盾, 越是创新投入密集的领域,政府越不具备信息优势,产业政策越是要小心设计。举个例子,在芯片领域,政策扶持曾催生了不少芯片制造企业。但之后发生了如“武汉弘芯”这类芯片烂尾事件,  使政府认识到产业政策不能只靠热情。越是前沿的创新,信息越复杂,产业政策更需要合理的机制设计,在各个环节引入竞争与监管。

经济发展水平越高,中国越是在一些领域接近全球的前沿。在选择产业方向时,政府并不比市场或企业家懂更多。所以,产业政策就不能局限于已知的产业,一定要给未 知领域留下空间。对于新兴产业的发展,在政府形成共识之前,必定有敢于冒险的企业 家,  研判市场机会并付诸实践。所以,  为未知的新兴产业提供良好的市场环境,就是最好的产业政策,虽然这通常不被叫作“产业 政策”。

伴随收入的持续提高,  服务业占中国经济的比重也将上升,  这会对产业政策提出什么新的要求呢?这就得从服务业的独特之处说起。

如果服务业直接以消费者为服务对象,   那什么才叫“好”呢?服务业往往有个性化、多样化的特点,而且好不好事后才知道。对 于一台好冰箱,可以事前就说出制冷效果、 耗电量等指标, 但对于一幅油画呢?要知道,   文 森 特.威 廉.梵 高(vincent willem van Gogh)  在世时,  他的画可卖得并不好。如果 政府为了扶持创意产业而重点支持梵高的话,这恐怕会成为一个失败的案例,至少在当时看来的确如此。那面向生产者的服务业呢?   这得由购买服务的生产者说了算,政府不太可能有更多的发言权。如果服务业还要满足多样化的需求,更需要创新创意,那么产业政策就更难了。

信息不对称与产业政策设计

在产业政策的设计中,政府必须考虑信息不对称可能导致的困难。比如说,对企业研发投入给予补贴时,政府很难了解企业有没有“研发操纵”。也就是说,企业可能会把不是研发投入的支出,也算作研发投入。 把自己打扮成高科技企业,就能获得补贴了。

但研发投入存在水分,并不是说就不应 该有研发激励政策。为什么呢?我们需要首 先认识到,信息不对称是无法改变的。既然 如此,完全挤掉研发中的水分是做不到的, 因为那需要政府花费巨大的监管成本,反而得不偿失。更可行的政策是,以较少的监管 成本,将企业的研发水分控制在一定范围之 内, 同时尽可能地激励企业提高真实的研发 投入。这就需要政府进行合理的政策设计。

既然没有完美的政策,那能做的就是尽量做好。我们来具体看一下中国面向高新技术企业的研发激励政策。能享受这一政策的,都是研发强度达到政策门槛条件的企业。本质上来说,这是一种抓大放小、扶强奖优的 政策思路。相比之下,欧洲与北美国家不设 这么高的政策门槛,更多的企业在进行研发投入后都能享受一定比例的税收抵扣。也就 是说,在欧美的研发激励政策下,企业的受益面更广。但欧美的做法也意味着,政府需要监管数目庞大的企业,反而对单个企业监管更少,这会助长企业的研发注水行为。在 中国的创新激励模式下,政府把有限的监管 力量集中于少数更有创新能力的企业,可以 更有效地减少“研发操纵”。

如何兼顾全局与多维目标

信息不对称产生的政策难题还会以其他形式出现。为了把复杂的事讲得简单,不如来举具体的政策例子,分别讨论对全局与多维目标产生的不利影响。 一个例子是水污染规制政策,另一个例子是新能源汽车补贴政策。在这两个例子中,  信息不对称都可能导 致产业政策顾此失彼。我们将看到,政策的意外影响既可能发生在大跨度的长江流域不同地区之间, 也可以发生在同一辆汽车之中。 这听起来有点夸张,却都是真实发生的产业政策的结果。这再次提醒我们,政策制定者 要对市场怀有敬畏之心, 产业政策也不例外。

先来看看水污染规制政策。当然,这是规制而非扶持性的产业政策。为什么讨论水污染规制?这和我们在更普遍意义上理解的 产业政策有什么关系?正如本文一直所强调的那样,作为一个发展中大国,中国始终存在着较大的地区发展差距。这会给产业政策带来哪种挑战呢?考察水污染治理是一个不错的角度,因为中国的大江大河往往跨越多个省份,涉及的地区发展差异较大。从这个例子中, 可以看到政策在不同地区间的影响。

接下来的故事,有关长江流域的水污染 规制。2005年,中央政府明确指出,水污染防治正面临严峻挑战。“十一五”规划(2006— 2010)  首次明确规定了主要水污染物—化学需氧量(C0D)的减排指标,污染越严重的省份,减排要求越高。中央政府同时将减 排指标的达标与地方官员的晋升挂钩,促使地方官员努力减排。

然而,到“十一五”末,长江流域的水污染情况依旧严峻。水利部数据显示,长江工业废水总排放量从2005年的204亿吨增加 到2010年的227亿吨。此外, 流域内没有达 到饮用水标准的河流长度占比也从2005年的 27%增加到了2010年的33%。

为什么政策在努力减少C0D排放,长江 水质却持续恶化?这是因为,长江沿线城市 水污染规制强度存在差异。总的来说,上游规制强度较弱,下游规制强度较强。这会使 水污染企业的生产活动由下游向上游转移,结果下游水质改善有限,上游水质却明显恶 化。上述政策实践表明,  产业政策实施要考虑地区之间的协调。否则,即便从局部来看, 在较发达的下游地区污染减少了,但从全局 来看,政策的效果却大打折扣。如果欠发达地区片面追求GDP(国内生产总值)  ,那么这样的地方就会成为污染活动的避风港。这 时,  就需要中央在推行环境规制政策时考虑 地区间的关系,以中央的权威进行协调。对于其他可能存在“跨地区外部性”的政策,中央协调同样重要。

另一个例子,是面向新能源汽车的补贴政策。在前面的水污染规制中, 你或许觉得,跨越了那么大的地理范围,监管自然相当困难。所以, 产业政策产生了意想不到的后果,并不奇怪。现在, 让我们把视野转到产品内部, 一个更微观的层面。这个转变不可谓不大,   也正好让我们感受一下,即使在一个产品内部,  产业政策也可能偏离多维目标。而这背后的原因,还是信息不对称。

新能源汽车是国务院确定的七大战略性新兴产业之一。国务院颁布的《节能与新能 源汽车产业发展规划(2012—2020 年) 》指 出,  发展新能源汽车是“加快汽车产业转型升级、培育新的经济增长点和国际竞争优势 的战略举措”。

从2016年起,中国在全国范围内推广新能源汽车,中央财政对购买新能源汽车给予补助,  并且将补贴金额与续驶里程分段挂钩。比如说,2016年的政策规定,续驶里程在100— 150公里之间的纯电动乘用车,  每辆车可获得 2.5万元补贴,  而续驶里程在150—250公里之间的纯电动乘用车,  每辆车可获得4.5万元补贴。将补贴与续驶里程挂钩, 是希望企业突破关键技术,提高电动车的续驶里程。

但是,  “信息不对称”便在这时出现了。监管部门并不清楚更无法规定企业怎么提高 续驶里程。除了通过核心技术的研发来延长续驶里程之外,有没有什么“捷径”呢?办 法还真不少。比如,你可以把车造得轻一点,马力小一点,最高车速降一些。这些都能延长续驶里程。但问题是,这偏离了政策的初 衷啊。而且,这样做的话,车的能耗和车重比也反而上升了。也就是说,为了让同样重的车跑相同的路程,需要消耗的能量,反而增加了。这样的结果出现在新能源汽车上,   显然是政策制定者事先没有料到,也不希望 看到的。

所以,即便在同一个产品之内,产业政策仍然可能出现偏差。在新能源车的故事里,   以某些产品维度为标杆的产业政策,很可能 导致产品其他维度的性能出现意想不到的恶 化。也就是说,设计不当的产业政策,可能 难以兼顾多维的目标。这个新能源汽车扶持 政策的例子,是可以举一反三的。

面向长期、全局和多维发展的产业 政策

无论是在哪个国家讨论经济政策,兼顾长期、全局与多维的发展目标都是必要的, 产业政策也不例外。中国是个地区差异很大 的发展中大国,产业政策要追求长期、全局与多维的发展, 首先要考虑大国治理, 其次,才是产业政策自身的规律。

由于大国的规模经济,产业政策潜在的社会收益在中国显得尤为突出。同时,发展中国家市场协调的不足,又进一步增加了产业政策的必要性。但产业政策并不是中国独有的。在美国等发达国家,产业政策一样广泛存在。尤其是在前沿或新兴的产业领域,激励创新的产业政策更为普遍。

实施产业政策, 中国有自己的潜在优势。在中国特色的自上而下的行政体制之下,如果中央设定了正确的政策目标,而且该目标并不对其他目标构成干扰,再加上强有力的执行力,那么,的确能够干成大事。这一体制的优势,尤其体现在中央发挥的协调作用 上。但任何事物都有两面性, 自上而下的行政体制也存在一些问题。其中的核心问题就是, 行政体制如何与市场机制相互补充。要使效率原则得到充分的体现,不能在产业政策实施中出现妨碍竞争的现象。

未来, 除了与国家安全相关的特殊领域, 产业政策要做到“竞争中性”。如果产业政 策是与所有制偏好(如对国有企业的政策支 持) 联系在一起的,那么,就容易引起不必要的指责。在全球经济高度一体化的环境下, 中国在产业政策制定中就应当综合考虑国内 国际因素。如果产业政策既妨碍竞争,又落人口实,那就得不偿失了。所以,中国应当 更多地利用市场机制、价格手段而非行政干预、选择性补贴,来实施产业政策,支持各种所有制平等竞争。

产业政策的实施中,要考虑地区间的协调。为了兼顾长期、全局与多维的发展目标,地方政府要放弃国与国之间那种策略性分工的考虑。集聚效应对于创新尤其重要,创新人才集聚在一起, 能够相互促进, 提高效率。 所以,在涉及创新的领域,尤其需要避免不 同地区各自为政的局面。那么,在政策设计上,怎么做更好呢?  从体制的根源来看,不同地区各自为政,都是想做大本地的GDP。 从经济利益考虑,如果中央政府能够通过转 移支付, 让欠发达地区能够共享创新的成果,大家的目标就团结一致了,能通过分工,把 蛋糕做大。从考核的角度考虑,就需要对不 同地区采取不同的考核标准,不能一刀切地都强调GDP。由于不同地方在所处发展阶段、资源禀赋等方面都各不相同,而上级政府往 往不拥有地方上的独特信息,这也要求在对地方政府的考核中,更多地引入当地老百姓 的评价。正如习近平总书记在全国多地考察 时所说的: “干部好不好不是我们说了算,而是老百姓说了算。”

产业政策的若干原则

既然产业政策要做,又要避免可能出现的问题,那就应当遵循若干原则。

首先,优先实施普惠性的产业政策,惠及更为广泛的潜在受益对象。对未来产业发展的定位越是高端,产业政策越不能是定向性或选择性的,而要强调普惠性。这样才能规避政府在产业发展方向上的信息劣势,把对产业发展的具体判断交给企业家。而政府则从长计议,制定适应产业发展定位的人才政策、产业融资政策,提供良好的产业发展环境。同时,普惠性的产业政策也能更好地体现竞争中性的原则,更能为国际社会所接受。使产业普遍受惠的人才政策就是其中重要一例。政府加大教育方面公共资源的投入,营造良好的人才发展环境,能在整体上推动产业发展,而不仅针对具体的行业或企业。

其次,定向性产业政策需要确定合理的政策覆盖面。为了突出对特定产业的推动作用, 有些产业政策必须是定向性或选择性的。那么,这类产业政策就应该确定合理的政策覆盖面,具体应当体现如下三点原则。

一是在产业领域的覆盖上宜宽不宜窄。例如,针对新能源的产业政策就不应该仅仅局限于太阳能、风能,也要给生物能源、地 热能源等同样的政策空间。即使政府知道新能源产业是战略性产业,对于该往哪个具体的细分行业发展,应当由企业家来选择,而非政府指定。

二是在具体活动的覆盖上宜窄不宜宽。以集成电路行业为例,与硅片制造相比,更为技术密集的设计环节更需要产业政策扶持。此时,政策覆盖面就需要对行业内的不同活动进行细分。

上述两点仍然涉及政府对行业进行界定 或者细分,相应的产业政策扶持,至少在行业层面上也还是选择性的。但如果政府并不拥有足够的信息优势呢?下面这第三条就非常值得考虑了。

三是产业政策应当针对投资或研发行为,而非针对企业或者具体的行业。如果政府不清楚应该鼓励哪些产业或哪种生产活动,一 个不变的原则就是鼓励新企业的创办(投资活动) 、鼓励企业的研发行为。这就使政策的受益面变得更为广泛,甚至可能惠及一些 政府根本就未曾想到的行业。

再次,政策覆盖面越窄,就越需要引入竞争性的机制设计。覆盖面窄的产业政策,应当保证低门槛、高竞争, 能进入、有退出。“低  门槛”是指可以有技术性的门槛,但不应该存在和企业身份相关的享受扶持政策的障碍。 也就是说产业政策应当放弃与企业规模、历  史、所有制、注册地等特征相关的歧视性的  条件。“能进入、有退出”,是指扶持性产  业政策的享受不是永久性的,应当事前就制  定退出机制。比如说,对于享受了政策但表  现不佳的企业,就应让其退出,把政策机会让给其他企业。

最后,产业政策也需要其他政策的协同配合。比如说,如果政策是普惠的,不是为了扶持特定地区,那么,经济活动将在空间上集聚,不同地区的GDP总量会出现更大差异。通常,较发达地区和大城市集聚了更多的研发资源,拥有创新的比较优势,结果是创新活动高度集中在那里。但创新的好处是可以全国共享的。只要要素能够自由流动,人才流向创新活动的中心,就是在分享创新 的好处。既然要素流动和集聚有利于做大蛋糕,那么中央政府也要通过转移支付让欠发 达地区共享发展的成果。

换个角度来看,能代表中国参与国际竞 争的,往往是少数以大城市为核心的大都市 圈,那么产业政策也一定需要地区发展政策来配合。具体而言,高端产业的发展要求人才的充分流动与竞争,这就要求特大城市致力于降低要素的流动成本,特别是放宽对外 来人口的户籍准入,降低经济活动人口的通勤成本。特大城市和超大城市应成为交通运输网络的核心枢纽。建立快速的城市群交通 网络,有利于资源在地区间的合理配置,促进人才的交流。

当前,在中国存在着各种政策争论,但大多停留在“要不要”的层次上。这里虽然说的是产业政策的事,实际上也是想以此为例告诉读者, 中国应当跳出“要不要某某政策” 的争论,更多地讨论改进政策效果的条件和环境。尤其不能把政府制定政策和市场配置    资源对立起来,而是要看到两点:第一,市场存在缺陷, 但政府如果要发挥更好的作用,

同样面临信息不对称,有的时候政府能做得 比市场更好,但并不总是如此;第二,恰恰 因为政策的实施面临很多约束,所以更需要利用市场机制来提高政策的效率,比如在市场竞争的环境下实施普惠性的政策。

面向未来,中国还要形成一种意识,在全球经济深度融合的时代,中国的事就是全球的事。大国有制定和实施产业政策的优势, 但也需要注意国际国内的政策实施环境。

国际经贸格局正在发生深刻的变化,中国产业政策的目标与手段也要调整。一个潜在的变化是,如果在关键行业全球供应链单 一化,产业安全的风险上升了,产业政策必 须积极应对。也就是说,未来要在重要的产业链环节上“补短板”,避免被“卡脖子”。

与此同时,在国际经贸新格局中,中国也要继续以负责任大国的形象出现。在产业 政策的制定与实施中要做到: 遵循国际惯例、  发挥市场竞争、调整扶持方式。也就是说,要避免所有制偏向,注重公平的市场竞争原则,  更多采取间接的扶持手段。这样,就能 够在国际经贸往来中,为中国的产业政策拓展空间,避免引起更多的争议。

在新的发展格局中,中国推动构建人类命运共同体, 要更多地提倡“创新造福全球” 这一发展理念。当然,国际上的现实情况是,尽管技术没有国界,但技术的应用却是有国界的。中国作为负责任的大国,未来产业政策所取得的创新成果,也将能够为全球服务。   要让“创新造福全球”这一发展理念,成为世界各国良性竞争、共享发展的共同理念。

就国内而言,在一个大国内部,万事都 要考虑央地间、地区间的利益格局,  一些策略性的行为会使良好的政策意图大打折扣,   偏离国家层面的长期、全局发展目标。